미국의 대통령들은 전쟁 결정을 너무 쉽게 한다

미국의 대통령들은 전쟁 결정을 너무 쉽게 한다

 

It's too easy for presidents to go to war

By Julian Zelizer, Special to CNN

March 28, 2011 -- Updated 1702 GMT (0102 HKT) (2011년 3월 28일)

 

http://edition.cnn.com/2011/OPINION/03/28/zelizer.war.debate/index.html?iref=allsearch

 

Editor's note: Julian E. Zelizer is a professor of history and public affairs at Princeton University. He is the author of "Jimmy Carter," published by Times Books, and "Arsenal of Democracy."

줄리안 젤리저는 프린스턴 대학의 역사학과 정책학 교수이다. “Jimmy Carter”와 “Arsenal of Democracy”의 저자이다.

 

<<요약>>

오바마 대통령이 리비아로의 미군 파병을 결정했다. 의회와 대중 모두  파병이유가 충분치 않다는 반응이다. 하지만 파병 이유 보다는 대통령 임의로 전쟁 참여 결정이 가능한 것 자체에 문제제기를 해야 한다. 네 가지 변화로 인해 미국 대통령들의 전쟁 결정이 쉬워졌다.

1. 의회의 전쟁 결정 권한 위임. 트루먼 대통령은 전쟁 선언 없이도 의회의 승인을 받았고 이에 따라 다음 대통령들도 전쟁 선언이 필요 없어졌다. 2. 징병제에서 자원 직업군인제로의 변화. 징병제일 당시에는 국민들이 전쟁 시작을 자신의 아들 혹은 가족의 파병으로 받아들여, 국민들을 납득시키고 동의를 얻어야 하는 부담이 컸다. 하지만 직업군인제로 전환하자 이 부담이 줄어들었다. 3. 전쟁 비용의 세금 의존 축소. 예전 전시에는 국민들에게 세금을 더 많이 거둬들여 전쟁비용을 충당했으나 지금은 증세할 필요가 없다. 따라서 국민들의 눈치를 덜 봐도 되는 것이다. 4. 언론의 단편화. 케이블 텔레비전 시대가 시작되면서 국민들이 접할 수 있는 언론 매체가 다양해지고 많아졌다. 국민들은 이제 전쟁에 관한 뉴스만 보던 옛날과는 달리 금방 다른 것들을 볼 수 있게 되었고 따라서 여론이 더 이상 예전처럼 오랫동안 전쟁 문제에만 매달리지 않게 된 것이다.

이런 변화들로 대통령의 전쟁 결정이 쉬워졌지만, 여전히 언론 보도, 청문회, 전쟁 자금 축소 등 의회가 대통령을 견제할 방법은 남아있다. 전쟁은 정치인들이 의회나 여론을 의식하지 않고 결정할 일이 아니므로 융통성 보다는 그 결정까지의 제도적 장애물들이 필요하다.

 

<<해석 전문 보기>>

(오바마 대통령 리비아 파병 결정, 그러나 의회와 대중은 파병 이유에 납득 못함)

오바마 대통령의 리비아 미군 파병 결정에 대해 다양한 정치적 성향의, 많은 사람들이 불만이다. 그들은 오바마 대통령이 리비아 파병 결정 이유에 대해 충분한 설명하지 못했다고 말한다.

 

“너무 혼란스럽습니다.”라고 사라 페일린(Sarah Pailn)이 말했다. “리비아에서 우리의 목적이 뭐죠?” 많은 저명한 민주주의자들도 또한 오바마 대통령이 파병을 결정했는지 의구심을 갖고 있으며, 오바마 대통령이 이에 대해 의회에 충분히 설명하지 않았다고 느꼈다고 전했다.

 

베트남 전에 참전했었던, 버지니아 주의 상원의원 제임스 웹(James Webb)은 “이건 우리의 시스템이 작동하는 방식대로가 아닙니다.” 오하이오 주의 하원의원 데니스 쿠치니흐(Dennis Kucinich)는 리비아 파병을 “탄핵할만한 위반”이라고 말했다. (쿠치니크는 나중에 대통령 탄핵안이 상정된 건 아니라고 전했다.)

 

(대통령이 제시한 근거나 설명에 주목할 것이 아니라, 파병 결정이 쉬운 것 자체에 문제제기 해야)

오바마 대통령의 근거가 비일관적인 것에 대해 사람들이 주목하지만, 미국 행정부가 미군을 파병하는 것이 쉽다는 것에 대해서는 그리 우려가 많지 않다. 실제로 미국은, 대통령 자신들만의 의지대로 민주주의적 합의가 거의 없이 파병하는 대통령들에 꽤 익숙해진 것처럼 보인다.

 

오바마 대통령에게 리비아를 둘러싼 역학관계가(리비아로의 파병이) 특별한 일은 아니다. 오히려 그 역학관계는(파병은) 근대 미국의 전쟁 본성의 산물이다. 수십년 동안 미국의 대통령들은, 해외의 갈등상황에 많은 수의 군인과 군수물자를 매우 빈번히 기꺼이 보내왔다.

 

(미국 대통령들이 파병 결정을 쉽게 할 수 있게 된 원인: 1. 의회의 권한 위임-전쟁 선언 불필요)

세계 2차 대전 이후의 많은 변화들이 미국을 현재의 이런 상황에 이르게 했다. 첫 번째 변화는 대통령이 더 이상 전쟁을 선언할 필요 없이 군사작전을 개시할 수 있는 권한을 의회가 위임한 것이었다. 트루먼 대통령 (Harry Truman)이 의회의 승인은 얻었지만 전쟁 선언은 하지 않을 채 1950년 한국전에 미군을 파병한 후, 그 후의 대통령들은 그런 관행을 반복하는 게 쉬워졌다. 때때로 트루먼 이후의 대통령들이 지지 결의안을 요구하기도 했지만, 대체로 대통령이 파병하기 전에 넘어야 할 장벽들은 낮아졌다.

 

이와 더불어, 대통령들은 행정부 권한이 엄청나게 팽창하는 것을 경험했다. 행정부 권한의 팽창은 대통령이 정보를 분석하고 정책을 토의하고 심지어 은밀히 전쟁을 하는 것까지도 가능케 해주는 제도적 자원들을 증가시켰다. 그 예로, 1947년 국가안보회의(NSC)가 창설됐다. 그리고 대통령의   국가 안보 결정을 위한 내부 자문위원과 전문가도 생겼다. 대통령들은 의회 없이도 훨씬 많은 것을 할 수 있게 되었다.  

 

이런 발전에 대한 비판이 있어왔다. 오바마 대통령 자신이 2007년에 말했듯, “헌법에 의하면 대통령은, 미국으로의 실제적이거나 임박한 위협을 막는 것을 제외한 다른 상황에서는 군사 행동을 단독으로 재가할 권한이 없다.” 하지만 이런 비판들은 대개 무시되었거나 일관적이지 못했다.

 

(미국 대통령들이 파병 결정을 쉽게 할 수 있게 된 원인: 1. 징병제에서 자원 직업군인제로)

두 번째 중요한 변화는 징병의 종식이다. 1940년까지 의회는, 세계 1차 대전 같은 전쟁 상황이 되면 대통령과 의회가 일시적으로 징병하는 임시 시스템에 의존하고 있었다. 하지만 미국인과 해외의 연관이 깊어지면서, 이런 징병 시스템은 더 이상 실행 가능하지 않은 것 같았다.   

 

1940년, 세계 2차 대전에 미국이 참전하기 전날 밤, 의회는 영구적 징병 법안을 통과시켰고 1973년까지 지속되었다. 그 징병은 시스템은 전혀 완벽하지 않았고 미국의 많은 부자들이 병역 의무를 회피하는 것이 가능했지만, 인구의 많은 수가 찬성한 시스템이었다.

 

징병 시스템으로 인해 대통령은 참전 결정 전에 대중의 목소리에 귀 기울여야만 했고 참전 결정을 정당화해야만 했다. 많은 중산층 가족들, 그리고 유권자들이 전쟁이 시작되면 자신들의 아들들이 파병되므로, 전쟁에 비용이 따른다고 여길 것이기 때문이었다. 1960년대에 징병제 반대는 반전(전쟁 반대) 운동에서 핵심 역할을 했다.

 

베트남 전의 여파로 의회가 징병제를 폐지하자, 정부는 대신에 직업군인에 의존하게 되었고, 징병제 때의 군인들에 비해 직업 군인은 미국의 많은 중산층의 일상과 거리가 있었다.

 

대통령은, 많은 미국인들에게 자신들의 가족이 해외에서 싸워야 한다는 걱정을 불러일으키지 않으면서 파병할 수 있게 된 것이다.

 

(미국 대통령들이 파병 결정을 쉽게 할 수 있게 된 원인: 3. 전쟁비용의 세금 의존 축소)

세 번째 변화는 정치인들이 더 이상 전쟁비용을 국가에 의존하지 않게 된 것이다. 전비 충당은 베트남전 내내 전시 정치의 가장 중요한 요소였다. 세계 1차 대전 동안, 의회는 누진소득세를 확장하고 기업이윤에 과세했다.

 

세게 2차 대전 동안, 정부는 급료에서 원천 징수하는 원천 징수세 시스템을 도입했고, 소득세의 과세 대상 인구가 엄청나게 증가해 4백만에서 4천4백만이 되었다. 한국전 동안, 세금은 증세됐고 베트남 전 동안 린든 존슨(Lyndon Johnson) 대통령은 정치적으로 거의 파산한 1968년에 의회가 추가 세금 부과 법안을 통과시키게 하였다.

 

오늘날, 어느 누구도 전비 충당을 위해 희생하라고 강요당하지 않는다. 보수주의 운동은 대중토론을 보수 쪽으로 이끌었으며, 심지어 전시에도 증세는 이전보다 훨씬 어려워졌다. 예를 들어, 조지 W. 부시(George W. Bush) 대통령 임기 시에도 의회는 감세했다. 전 다수당 당수인 톰 드레이(Tom Delay)가 말한 적 있다. “전쟁과 연관된 그 어떤 것도 감세 보다 더 중요하진 않다.” 징병제가 변화했을 때와 마찬가지로, 전시에 시민들에게 부과되는 의무가 낮아진 덕분에 대통령들이 참전 결정하는 게 정치적으로 더 쉬워졌다.

 

(베트남 전 이후, 미군의 자신감)

전략적으로, 미국은 세계 1차 대전, 한국전, 2차 대전, 베트남 전 때의 대량 지상군 투입 때와는 다른 전쟁을 하는 경향을 보여왔다.

 

9/11 사건 전에 미국은 단기전과 제한전에만 초점을 맞춰왔고 종종 훨씬 약한 국가들을 상대로 전쟁을 했는데, 지상군 보다는 공군력이 중시되는 전쟁들이었다. 

 

1983년 미국의 그레나다 침공은 극히 제한된 성격의 작전이었음에도 불구하고, 미국의 외교 정책 입안자들의 사기를 돋웠고 군에 대한 대중의 지지를 얻었다. 더 의미가 있는 것은, 1990-1991년의 “사막의 폭풍” 작전이(Operation Desert Storm) 전쟁양상의 정치적 역사에서 중요한 순간으로 여겨지는 것이다.

 

막대한 군비 증강과 극적인 미사여구를 동원한 후에 미국은 사담 후세인(Saddam Hussein)을 쿠웨이트에서 신속히 그리고 많은 사상자를 내지 않고 축출했다. 아프가니스탄과 이라크에서의 전쟁들이 상당한 지상군의 투입을 요구했고 장기간 지속되었음에도 불고하고 “사막의 폭풍” 작전 성공으로 인한 자신감은 여전하다.

 

(파병 결정을 쉽게 할 수 있게 된 원인: 4. 언론의 단편화, 다음 이슈로 금방 이동)

마지막 변화는 언론이다. 1980년대에 케이블 뉴스의 시대가 도래한 이후, 대중의 마음 속에 그 어떤 군사 작전의 영향도 남지 않게 되었다. 시각 언론과 출판 언론의 분화로 인해 미국인들은 무엇에 언제 주의를 기울일지에 대해 훨씬 더 많이 선택하게 되었다. 1960년대 저녁에 텔레비전을 보고 싶어한 사람은 누구라도 베트남 전에 대한 밤 뉴스를 보았을 것이다. 하지만 지금은 대중들이 24시간 내내 영화배우 찰리 쉰(Charlie Sheen)이 고생하는 것을 보기로 결정할 수도 있다. (볼 수 있는 채널이 많다는 이야기. 찰리 쉰은 베트남전을 배경으로 한 영화 <플래툰>의 주연이기도 하고 필모그래피가 엄청나니까. 제가 추정하자면… 60년대에는 베트남 전 뉴스를 봤지만, 현재는 모두가 뉴스를 보는 것이 아니라, 베트남 전 영화인 <플래툰>을 보거나 그가 출연한 다른 영화들 까지 더해서 하루종일 뉴스를 안 보고도 텔레비전을 볼 수도 있다는 이야기인 듯.)     

 

제한된 시청자를 사이에 두고 벌어지는 언론간의 경쟁은, 또 다시 다음 번의 큰 이야기 거리를 찾기 위한 무한 압력이 되고 있다. 모든 언론이 리비아 사태와 같은 이야기에 뛰어드는 사태 처음에 집중되는 기간을 지나, 신속히 다음 이야기 거리로 향하는 경향이 있다. 아프가니스탄에서의 군사 작전들은 언론의 눈에는 보이지 않게 되었다.

 

(하지만 이런 변화들에도 불구하고 의회는 여전히 대통령을 저지할 수 있음)

예전에 비해 상대적으로 참전하는 것이 쉬워졌지만 의회는 여전히 행정부를 제재할 권한을 갖고 있다. 오바마 대통령은, 의회가 파병할 권한을 위임했지만 일단 파병 된 후에는 대통령에게 정치적 문제를 안겨 줄 수 있는 상당한 권한을 여전히 의회가 보유하고 있다는 것을 기억해야 한다. 언론에 보도하는 것 이외에도 청문회와 자금 감축 위협 등을 통해 의회는 대통령에게 막대한 정치 문제를 가져다 줄 수 있는 것이다.

 

오바마 대통령은 리비아 파병에 대해 부활절 기간 월요일 오후 7시 30분에 연설을 할 것이다. 하지만 그 연설은 미군이 이미 갈등의 중심에 들어 간지 오랜 후에 이뤄지는 것이므로 거의 요점을 벗어난다. 더 중요한 건, 이미 리비아 파병에 관한 토의가 거의 사라진다는 것이다.

 

(전쟁 결정은 정치인의 융통성보다는 제도적 장애가 많아야 함- 결정이 너무 쉽지 않도록)

오바마 대통령의 결정은, 많은 이들이 문제 있다고 생각하는 오래된 형식에 꼭 들어 맞는다. 전쟁 개시가 쉬웠던 것이다. 하지만 시작하기 쉬운 전쟁이 반드시 승리하기 쉬운 것만은 아니다. 정치인들이 좀 더 융통성을 가질 필요가 있다고 생각되는 다른 영역의 정책들과는 달리, 전쟁 개시는 장애와 제재가 많아야 하는 영역이다.

 

        

<<원문>>

Princeton, New Jersey (CNN) -- Many people across the political spectrum have been unhappy with President Barack Obama's decision to send American fighting forces to attack Libya. They argue that Obama failed to provide an adequate explanation for making this choice.

 

"Lots of confusion," said Sarah Palin, "What is the mission here in Libya?" A number of prominent Democrats have likewise wondered why the president entered this fight and said they felt Congress was not sufficiently consulted.

 

Sen. James Webb, D-Virginia, and a Vietnam veteran, warned that "this isn't the way our system is supposed to work." Rep. Dennis Kucinich, D-Ohio, called the attack an "impeachable offense" (though he later said that impeachment was not on the table).

 

With all the attention that is being paid to Obama's inconsistent rationales, there has been less concern about the ease with which the White House sent U.S. forces into combat. Indeed, the country seems so accustomed to presidents employing military force at their own will that there are few voices demanding democratic consent.

 

The dynamics surrounding Libya are not unique to the current president. Rather, they are a product of the nature of war in modern America. For decades, U.S. presidents have been willing to send significant numbers of troops and materiel into overseas conflict with great frequency.

 

Many changes since World War II have brought the nation to this place. The first is that Congress delegated authority to the president to start military operations by no longer insisting on a declaration of war. Since President Harry Truman sent troops to Korea in 1950, with congressional acquiescence but without a declaration of war, his successors have become comfortable repeating this practice. At times, they have requested resolutions of support but, in general, the bar has been lowered for what the president needs before he can send troops into conflict.

 

At the same time, presidents have seen a vast expansion of executive power that increased the institutional resources available to them to analyze information, debate policy and even conduct covert warfare. The National Security Council was created in 1947, for instance, and gave presidents in-house counsel and expertise on national security decisions. Presidents can do much more without Congress.

 

There have been critics of this development. As Obama himself said in 2007, "The president does not have power under the Constitution to unilaterally authorize a military attack in a situation that does not involve stopping an actual or imminent threat to the nation." But the critics have usually been ignored, or they have not proved to be very consistent.

 

The second key change was the end of the draft. Until 1940, Congress had depended on an ad hoc system whereby the president and Congress created a temporary draft when the nation went to war, such as in World War I. But as America's involvement overseas deepened, this no longer seemed viable.

 

In 1940, with America on the eve of World War II, Congress passed a permanent draft that remained on the books until 1973. Although the draft was far from perfect and allowed many wealthier Americans to avoid service, it was still a system that drew from a broad portion of the population.

 

That forced the president to pay close attention to public opinion when going to war and to justify the decision, since many middle-class families, and voters, would feel the cost of war as their sons went abroad. The opposition to the draft played a central role in the anti-war movement in the 1960s.

 

After Congress dismantled the draft in the aftermath of the Vietnam War, the government instead relied on a professional volunteer army that was far more removed from the daily life of many middle-class Americans.

 

The president could send troops into conflict without prompting a majority of the country to start worrying about whether members of their families would have to fight abroad.

 

Third, politicians no longer call on the nation to pay for the financial costs of war. This was an essential element to wartime politics up through Vietnam. During World War I, Congress expanded the progressive income tax and taxed corporate profits.

 

During World War II, the government adopted a system of withholding taxes from paychecks and vastly increased the number of Americans paying income taxes from four million to 44 million. During the Korean War, taxes were raised and during Vietnam, President Lyndon Johnson, in a politically ruinous move, got Congress to pass a tax surcharge in 1968.

 

Today, no one is asked to sacrifice to pay for war. The conservative movement shifted public debate to the right, and tax increases became much harder to accomplish even in times of war. During President George W. Bush's administration, for example, Congress cut taxes. As former Majority Leader Tom DeLay once said, "Nothing in the face of war is more important than cutting taxes." As with the draft, lowering the obligations required of citizens during wartime has made it politically easier for presidents to enter into conflicts.

 

Strategically, the nation has also tended to fight wars that are different than the massive ground troop operations of World War I, Korea, World War II and Vietnam.

 

Before 9/11, the U.S. focused on short and limited wars, often against much weaker nations, where the emphasis was on the use of air power rather than ground troops.

 

The U.S. invasion of Grenada in 1983 boosted the morale of American foreign policymakers and bolstered public opinion about the military, despite the extremely limited nature of the operation. More significantly, Operation Desert Storm in 1990-1991 constituted an important moment in the political history of warfare.

 

After a huge build up and dramatic rhetoric, the U.S. drove Saddam Hussein out of Kuwait quickly and without suffering many casualties. Even though the wars in Afghanistan and Iraq required substantial commitments of ground forces and lasted for long periods of time, the confidence from the success of Operation Desert Storm has lived on.

 

Finally, there is the media. Since the advent of cable news in the 1980s, the effect of any military operation on the public mind has diminished. The fragmentation of the visual and print media gave Americans far more choices about what to focus their attention on and when. Anyone who wanted to watch evening television in the 1960s would have seen the nightly news about Vietnam, but now they can choose to focus 24 hours on the travails of Charlie Sheen.

 

The competition among media outlets for limited audiences also creates immense pressure to find the next big story. Following an initial period of saturation, when every outlet jumps on a story such as Libya, there is a tendency to quickly move on. Military operations such as those in Afghanistan can become invisible to the media eye.

 

While it is relatively easily to go to war, legislators also have the capacity to challenge the White House thereafter. Obama should remember that while Congress has delegated power over sending troops to war, they have retained considerable power to cause presidents political problems once troops are abroad. Through hearings and threats of funding cuts, as well as by legislators taking their case to the media, Congress can cause immense political problems for the president.

 

Obama will finally make a speech to the nation about Libya, scheduled for 7:30 p.m. ET Monday. But the speech, coming long after American forces are already in the middle of the conflict, is almost beside the point. What's more relevant is we are already there with very little public debate.

 

Obama's decision fits into a long-standing pattern -- one that many should find troubling -- of war becoming too easy to start, though not necessarily easy to win. Unlike some areas of policy, where people may have a sense that politicians need more flexibility, this is one area where the obstacles and challenges should be great.

 

The opinions in this commentary are solely those of Julian Zelizer.